Over de kiezer niets dan goeds: verleden en toekomst van ons politieke stelsel

‘Politieke partijen zijn net stervende olifanten, moeizaam zoekend naar de laatste rustplaats.’ Dat stelde staatsrechtgeleerde Jan Vis als kritiek op het versterken van politieke partijen. Volgens hem zou het beter zijn het parlement te revitaliseren. Het debat over het Nederlandse parlementaire stelsel is de afgelopen jaren alleen maar intensiever geworden. Verkeert onze democratie vandaag in crisis of is er iets anders aan de hand? Door Arnold de Groot


* Abonnees lezen meer. Neem ook een abonnement! *


Essay uit dBNg 2018#3

 


Sinds vorig jaar onderzoekt een heuse ‘Staatscommissie parlementair stelsel’ of er in Nederland democratische veranderingen nodig zijn. Het initiatief kwam vanuit de Eerste Kamer, waar het idee leefde dat het eigen bestaansrecht onder de loep moest worden genomen. Er ontstond een meerderheid voor zo’n Staatscommissie toen ook de VVD als regeringspartij zich geconfronteerd zag met een minderheid in de senaat. Misschien was het afschaffen van de Eerste Kamer toch niet zo’n gek idee? De Staatscommissie kreeg een brede compromisopdracht mee: niet alleen de Eerste Kamer, maar het hele parlementaire stelsel moest op houdbaarheid getoetst worden. Inmiddels heeft de commissie haar probleemverkenning alweer even afgerond. Zij benoemt enkele zwakke punten van ons democratische stelsel – representatie schiet tekort, kiezers hebben geen invloed op de kabinetsformatie, functieverlies van partijen, een onduidelijke rolverdeling tussen de twee Kamers – maar een daadwerkelijke crisis lijkt zij nog niet vast te stellen.

We kunnen misschien nu al op het officiële advies van de commissie vooruitlopen door het boek van een van haar leden, de politicoloog en nog jonge hoogleraar Tom van der Meer (Universiteit van Amsterdam) te lezen. Die kreeg vorig jaar positieve pers voor zijn pamflet Niet de kiezer is gek, met als belangrijkste stelling: ‘De Nederlandse democratie hoeft niet gered te worden; ze functioneert uitstekend.’ In het pamflet behandelt Van der Meer vele ‘oplossingen’ voor de veronderstelde democratische crisis, om ze vrijwel allemaal af te serveren.

Dat is interessant, nu hij deel uitmaakt van de staatscommissie die mogelijke stelselwijzigingen moet onderzoeken. De meeste voorstellen zouden volgens Van der Meer niet tot de gewenste effecten leiden, mede omdat van de onderliggende analyses vrijwel niets klopt. Het publieke debat over de democratie wordt volgens hem gevoerd ‘in weerwil van feitelijk onderzoek’, waardoor ‘een schat aan feitelijke kennis’ onbenut blijft. Dat is de inzet van zijn pamflet Niet de kiezer is gek: het aandragen van relevante feiten zoals die in de politieke wetenschappen zijn vastgesteld. Maar wat vermogen die feiten? En waar baseren we een voorstel voor politieke stelselverandering eigenlijk op?

Democratie in crisis?

Het idee dat de democratie in crisis verkeert, is volgens Van der Meer een misverstand. Van verschillende probleemanalyses en bijbehorende remedies laat hij overtuigend zien dat ze ongegrond zijn. Vaak wordt gedacht dat het politieke systeem vastloopt vanwege een grote vertrouwenscrisis tussen burgers en de politiek. De op drift geraakte, zwevende kiezers zouden voor instabiliteit en onregeerbaarheid zorgen. Als de ‘wispelturige’ kiezer voor de politieke fragmentatie verantwoordelijk is, ligt het voor de hand om minder individuele verschillen te laten doordringen tot de politieke sfeer (wat neerkomt op de democratie minder representatief maken) door bijvoorbeeld een stemdiploma (minder kiezers) of een kiesdrempel (minder partijen) in te voeren.Van der Meer fileert de oproep tot zo’n kiesdrempel. Hij ziet er een ‘bestuurlijke reflex’ in die vooral de gevestigde partijen moet beschermen. De oproep komt dan ook vaak van (oud-)politici van VVD- en CDA-huize. Hun belangrijkste argument: het land is niet langer bestuurbaar door de vele ‘splinterpartijen’ in de Tweede Kamer. Door een kiesdrempel van tegen de tien procent (vijftien zetels) in te voeren, zou het politiek landschap minder gefragmenteerd zijn en zou het makkelijker worden om coalities te vormen. Maar Van der Meer wijst erop dat er vroeger ook al kleine partijen waren en dat de Tweede Kamer vaker meer dan tien fracties heeft gekend. Alleen zijn de ‘grote partijen’ van vroeger niet meer zo groot; CDA en PvdA halen niet meer standaard boven de dertig zetels. Een kiesdrempel kan voorkomen dat er kleine partijen in het parlement komen, maar hoeft er niet noodzakelijk voor te zorgen dat er partijen met veertig zetels ontstaan. Bovendien hebben juist kleinere partijen vaak voor politieke stabiliteit gezorgd, door kabinetten of tussentijdse akkoorden aan meerderheden te helpen. Kleine partijen laten verdwijnen is dus zinloos of zelfs ineffectief als het om bestuurbaarheid gaat.Ook de invoering van een districtenstelsel en maatregelen tegen leden die zich van een fractie afsplitsen lossen volgens Van der Meer weinig op. Ook deze voorstellen suggereren een crisis in het democratische stelsel, die ze hopen op te lossen door het vertegenwoordigende karakter van de democratie, met zijn evenredige kiesstelsel en relatief verfijnde representatie van minderheden, in te perken.

Referendum

Op een andere manier willen ook populisten het vertegenwoordigende karakter van de democratie inperken, niet omwille van bestuurbaarheid, maar omwille van meer directe democratie: de burger, het volk, in plaats van de politieke elite, moet het weer voor het zeggen krijgen. Populisten kiezen net als voorstanders van een kiesdrempel voor institutional engineering, maar zoeken hun remedie juist in méér burgerinspraak. Laat middels referenda de volkswil spreken, is hun gedachte, dan kan het vertrouwen van burgers in staat en politiek hersteld worden. Van der Meer ziet in het referendum niet de redding van de democratie. Maar evenmin betekent het de ondergang ervan, zoals vaak tegen populisten ingebracht wordt. Veeleer kan het een nuttig correctiemechanisme vormen en politieke participatie verhogen. Of het referendum ook het vertrouwen van burgers verhoogt, is overigens maar de vraag. Uit Zwitsers onderzoek blijkt dat ‘de mogelijkheid tot het organiseren van referenda politici responsief houdt’ voor de opvattingen onder de bevolking, en dat die responsiviteit het vertrouwen van burgers stimuleert. Maar het feitelijke plaatsvinden van een referendum ondermijnt vervolgens datzelfde vertrouwen weer, omdat het parlement kennelijk gecorrigeerd of aangevuld moet worden.Van der Meer gaat uitgebreid in op het raadgevende referendum zoals dat in Nederland sinds 1 juli 2015gehouden kon worden en inmiddels alweer afgeschaft is. Maar een theoretische uitwerking van het referendum en de verhouding daarvan tot de vertegenwoordigende democratie levert hij niet. Voor het hele boek geldt dat er weinig systematisch uitgewerkt wordt. Van der Meer zou misschien kunnen tegenwerpen dat dat niet de bedoeling was van zijn pamflet. Het gaat erom, zou hij kunnen zeggen, te laten zien dat veel plannen voor politieke en democratische vernieuwing vormen van wensdenken zijn, die zich weinig gelegen laten liggen aan wat politicologen hebben vastgesteld over effecten en uitkomsten, in andere landen of in het verleden. Wat dat betreft slaagt hij.

De politieke partijen zijn het probleem

Volgens Van der Meer verkeert de democratie niet in crisis maar is er iets anders aan de hand: de traditioneel grote politieke partijen en hun bestuurscultuur zijn het probleem. Onze democratie heeft geen institutionele, maar culturele wijzigingen nodig. Niet het stelsel, maar de gevestigde partijen moeten veranderen. Maar waar Van der Meer de voorstanders van democratische vernieuwing verwijt ver van de feiten te blijven, blijken de onderbouwing van zijn eigen probleemstelling soms dun, en zijn ‘oplossingsrichtingen’ speculatief.De gevestigde partijen, aldus Van der Meer, ‘hebben in bestuurlijke zin nog geen antwoord op de emancipatie van de kiezer, die sceptisch en volatiel is geworden’. Wat die ‘emancipatie’ inhoudt werkt Van der Meer niet echt uit. Hij noemt hedendaagse kiezers meerdere keren ‘assertief ’: zij stemmen niet meer traditioneel op een partij die bij hun (verzuilde) identiteit past, maar komen op basis van hun idealen tot een klein aantal opties. Op grond van partijprogramma’s, gevoerd beleid, strategische overwegingen, en de indruk die politici maken in optreden en uiterlijk, maakt de kiezer vervolgens een definitieve keuze. Kortom: de kiezer is gaan kiezen.

Wat heeft dit nu te maken met de bestuurscultuur? Op zich functioneert het openbaar bestuur in Nederland uitstekend, stelt Van der Meer. Het is goed georganiseerd, weinig corrupt, en de ambtenarij kiest geen partij. Het probleem is volgens hem dat de gevestigde partijen nog altijd de baantjes verdelen. Want hoewel politieke partijen geen vaste achterban meer hebben, niet langer de ‘politieke tak’ van redelijk vastomlijnde bevolkingsgroepen (katholieken, protestanten, socialisten, liberalen) zijn, hebben ze nog wel een ‘monopolie op de coalitieformatie en het openbaar bestuur’: de zogenaamde ‘karteldemocratie’ waar Thierry Baudet zo tegen ageert (al verwijst Van der Meer hiervoor liever naar politicologen als Peter Mair en Jacques Thomassen). Het zijn immers de politieke partijen die kandidaten aandragen voor politieke en bestuurlijke functies. Niet alleen voor posities in de Kamer of het college van B&W, maar ook voor zelfstandige bestuursorganen, adviesraden en de bestuurlijke top van ministeries. Ook burgemeesters zijn in ruim tachtig procent van de gevallen lid van CDA, PvdA of VVD. Waarom niet eens iemand die niet lid van een partij is?

Volgens Van der Meer is de bestuurscultuur niet ‘aangesloten’ op het moderne, ‘assertieve’ electoraat. Dat is een wat vage vaststelling, die hij onvoldoende onderbouwt. Het is zeker zo dat het aantal leden van politieke partijen sinds de jaren zestig flink is gedaald, hoewel dat nu al twintig jaar zo rond de 300.000 ligt. Bovendien is slechts tien procent daarvan actief lid, en uit die kleine groep worden alle politici en bestuurders, op alle niveaus, geselecteerd. En dus is er volgens Van der Meer ‘een steeds grotere mismatch tussen bestuurlijke verhoudingen (waarin de gevestigde partijen domineren), politieke verhoudingen (waarin ze dat veel minder doen) en het electoraat (waarvan bijzonder weinig burgers partijlid zijn)’. Maar waarom valt dit ‘niet te billijken’? Waarom zouden bestuurders een afspiegeling van de bevolking moeten zijn, wat betreft partijlidmaatschap? Die vragen worden niet echt beantwoord.

Wordt een groot deel van de Nederlanders nu echt ‘buitengesloten’, uitgesloten van politieke en bestuurlijke functies? Het staat iedereen toch vrij om lid te worden van een partij, zou je zeggen. Iedereen die graag een functie wil vervullen kan politiek actief worden. Als je de cijfers van de ledenaantallen van politieke partijen bekijkt, dan zie je de laatste tien jaar ook dat er zich elk jaar zo’n twintig- tot vijfentwintigduizend mensen bij een partij melden om lid te worden. Er lopen dus niet alleen maar leden weg.

De cijfers laten zien dat er sprake is van een dominantie van partijleden in het openbaar bestuur. Maar die cijfers spreken niet voor zich; er moet gezocht worden naar een verklaring… op welke manier is de ‘ijzeren greep’ van gevestigde partijen dan precies georganiseerd? Ook hier volgt Van der Meer niet de populistische mode van Baudet of Wilders. Hij verwijst, terecht, naar het werk van journalist Gerard van Westerloo, en van politicoloog Nico Baakman, die begin deze eeuw de partijpolitieke dominantie al onderzochten. Van der Meer stipt aan dat het netwerk van politici en bestuurders een belangrijke rol speelt. Niet alleen op het moment dat er vacatures voor bestuurlijke functies vervuld moeten worden, maar ook bij het uitoefenen van die functies. Besturen kun je kennelijk niet alleen; als wethouder in een gemeente heb je bijvoorbeeld hulp nodig van andere instanties, zoals een ministerie, of het bestuur van een zorg- of onderwijsinstelling – en als je daar mensen kent, als daar mensen rondlopen met overeenkomende politieke opvattingen, dan kan dat helpen. De politieke partij lijkt zo een effectief netwerk. Maar waarom werkt het zo? Waarom is deze praktijk zo weerbarstig? Zou het anders kunnen? En deugt deze praktijk wel of niet? Pas als die (empirische én normatieve) vragen zijn beantwoord, kunnen we die praktijk misschien veranderen.

Profilering als toverwoord

In zijn slothoofdstuk bepleit Van der Meer ‘gedragsverandering bij politiek en bestuur’. Hij verwerpt het beeld van een crisis van de democratie als stelsel; institutioneel ingrijpen is volgens hem niet nodig. Maar de vorm van besturen moet wel veranderen, zowel binnen politieke partijen als in het openbaar bestuur. Ik betwijfel of je een zo strikte tegenstelling tussen instituties en cultuur kunt handhaven. In de Nederlandse politiek is veel ‘praktijk’, en weinig formeel vastgelegd. Maar gedrag of ‘cultuur’ kan door de tijd heen zulke vaste vormen aannemen dat het onderscheid met haar institutionele verankering nauwelijks meer te maken valt. Neem de formatie van een nieuw kabinet, waarbij sinds 2012 de begeleidende rol van het staatshoofd is verdwenen. Is dat nu een institutionele of een culturele verandering? Of beide?

Een van de ‘oplossingsrichtingen’ die Van der Meer aandraagt is dat partijen zich weer profileren met een inhoudelijke visie. Dat onderschrijf ik van harte. Maar is dit niet net zo idealistisch als de pleidooien voor partijfusies, die hij in zijn boek afwijst? Fusies worden vaak voorgesteld, schrijft Van der Meer, om herkenbare blokken te creëren, met echte keuzes voor kiezers. Dat laatste lijkt mij precies ook het doel van profilering en het vertellen van het ‘grote verhaal’. De vraag waaromer zo weinig visie is, stelt Van der Meer helaas niet.

Over de kiezer niets dan goeds

Als het politieke midden weigert de bestuurscultuur open te breken, dan zou het gevolg volgens Van der Meer weleens een nieuwe populistische revolte zoals die van 2002 kunnen zijn. Dat is een logische afsluiting, want de gevestigde politieke partijen hebben het gedaan en aan de kiezers ligt het allemaal niet: niet de kiezer is gek. Als burgers politieke partijen niet of amper meer vertrouwen, dan moeten de partijen veranderen, en zich weer op Politiek met een hoofdletter P gaan richten. Het is een omdraaiing van het schema van politici en bestuurders die graag als regenten aan de macht willen blijven en zich opwinden over wispelturige kiezers. De omdraaiing is verfrissend; een voor een pamflet nuttige, retorische stellingname.

Opmerkelijk genoeg blijven partijen voor Van der Meer haast vanzelfsprekend voortbestaan. Kennelijk lukt het ook hem niet los te komen van ‘de oude spelregels van de Nederlandse politiek’. Als er zoveel mis is met politieke partijen, waarom dan niet op zoek naar andere politieke actoren en vormen? Ooit waren er ‘nog’ geen politieke partijen in onze democratie; pas na zo ongeveer 1870 werden zij het middelpunt van het politieke leven. Dat had boven alles te maken met hun organisatie van macht – als we iets aan het partijenstelsel willen veranderen, moeten we die dynamiek – binnen de Nederlandse context! – beter zien te begrijpen.

We kunnen daarvoor misschien de benaderingswijze volgen van historicus Piet de Rooy. In zijn boek Ons stipje op de waereldkaart: de politieke cultuur van modern Nederland (2014) heeft hij de Nederlandse geschiedenis vanaf eind achttiende eeuw onderverdeeld in periodes waarin de verhoudingen tussen politiek en burgers, tussen staat en maatschappij, telkens voor enige tijd vast te pinnen zijn. Voor een analyse van de huidige politieke cultuur zou je op zoek moeten gaan naar die verhoudingen sinds het ‘moment’ Fortuyn of de opkomst van het hedendaagse populisme. Ook de emancipatie van de kiezer heeft daarin haar plaats. Op basis van zo’n analyse zouden we pas echt een oordeel kunnen vellen over de noodzaak en de reden van politieke vernieuwing.

Aan de debatten over politieke vernieuwing levert Van der Meer – met zijn evaluatie van verschillende crisisdiagnoses en vooral van de voorgestelde remedies – hoe dan ook een nuttige bijdrage. Hij is sterk in het debunken. Maar zijn eigen probleemanalyse overtuigt niet, omdat die onvoldoende historische diepgang heeft en normatief onvoldoende uitgewerkt is. Misschien is het politicologen eigen om alleen naar bestaande, ‘gegeven’ vormen van politiek te kijken. Maar als de klacht is dat het debat over politiek en democratie te belangrijk is om feitenvrij te voeren, moeten we ook stilstaan bij de grenzen van wat feiten ons over politiek en de voortdurende ontwikkeling daarvan kunnen leren. Politieke partijen staan er niet best op, al jaren niet. Maar of ze verdwijnen, overgaan in nieuwe vormen, vergezeld zullen worden door andere organisaties, hoe, kortom het politieke stelsel verandert, laat zich met politicologische feiten niet goed analyseren. Hoe de politieke cultuur zou moeten veranderen, is helemaal van een andere orde.